تبار دولت رفاه در ايران

شناسه خبر: 194152 سرویس: توسعه ، کتاب و شهر کتاب ، گوناگون سه شنبه ۲۳ مهر ۱۳۹۸, ۱۸ : ۱۲ : ۰۰
تبار دولت رفاه در ايران
سابقه تشكيل اولين دولت رفاه اجتماعی در غرب به اتو فون بیسمارک، «صدراعظم پولادین» آلمان در اواخر دهه 1870 بر‌مي‌گردد كه در واقع تلاشي بود براي مقابله با نقش ماركس در جنبش كارگري اروپا و پيشگيري از وقوع انقلاب. او با تصويب اولين قانون كار، قوانین تأمین اجتماعی را با تمرکز بر بیمه‌های بیماری، ازکارافتادگی، بازنشستگي و حوادث ناشی از کار در آلمان وضع كرد.
۵۵آنلاین :

سابقه تشكيل اولين دولت رفاه اجتماعی در غرب به اتو فون بیسمارک، «صدراعظم پولادین» آلمان در اواخر دهه 1870 بر‌مي‌گردد كه در واقع تلاشي بود براي مقابله با نقش ماركس در جنبش كارگري اروپا و پيشگيري از وقوع انقلاب. او با تصويب اولين قانون كار، قوانین تأمین اجتماعی را با تمرکز بر بیمه‌های بیماری، ازکارافتادگی، بازنشستگي و حوادث ناشی از کار در آلمان وضع كرد. بيسمارك هم‌زمان با ارائه اين خدمات اجتماعي، با تصويب «قانون سوسیالیست‌ها» به محدودكردن فعاليت‌هاي جنبش كارگري و پيگرد رهبران آن پرداخت. اين تحول سپس در ديگر کشورهای اروپایی گسترش یافت. در ايران نيز اولين بار بحث ارائه خدمات اجتماعي به لايه‌هاي پاييني جامعه در زمان تصويب قانون اساسي مشروطه درگرفت و سپس با تشكيل دولت-ملت مدرن توسط رضاخان در اوايل دهه 1300 اجرايي شد. در سياست‌هاي «توسعه‌گرا» رابطه خدمات رفاهي و وضعيت سياسي رابطه‌اي است پيچيده و چندوجهي كه در آن سياست‌هاي اجتماعي و سازمان‌هاي رفاهي هم علت و هم معلول تغييرات اجتماعي و سياسي هستند. كتاب «انقلاب اجتماعي؛ سياست و دولت رفاه در ايران» نوشته كوان هريس از اين زاويه به تاريخ‌ سياست‌گذاري اجتماعي در ايران مي‌پردازد. هریس مدرس جامعه‌شناسی در دانشگاه کالیفرنیا است و حوزه تخصصی او، توسعه و سیاست‌‌های اجتماعی در کشورهای جنوبی جهان است. اين کتاب در سال 2017 چاپ شد و به‌تازگی با ترجمه محمدرضا فدایی در نشر شیرازه منتشر شده است. مراد ثقفي در معرفي كتاب مي‌نويسد: «كاركرد سياست‌گذاري اجتماعي در جلب پشتيباني برخي گروه‌هاي اجتماعي از دولت و پيشگيري از تبديل گروه‌هاي ديگر به نيروهاي متخاصم، امري پذيرفته‌شده است. آنچه كمتر شناخته شده است، تبعات اجتماعي و سياسي اين سياست‌گذاري‌هاست. به عبارت ديگر، اينكه هدف تمامي دولت‌ها در اتخاذ سياست‌هاي اجتماعي و رفاهي همواره ايجاد ثبات در چارچوب يك نظام سياسي مشخص است، بدين معنا نيست كه افراد و اقشار اجتماعي‌اي كه از فرصت به دست آمده توسط اين سياست‌ها بهره برده‌اند، همواره به همان سمت‌و‌سويي خواهند رفت كه دولت‌ها در آغاز كار مشخص كرده بودند. كتاب حاضر، مروري است بر تاريخ سياست‌گذاري اجتماعي و رفاهي در ايران از هنگام تأسیس حكومت پهلوي تا امروز و تبعات خواسته و ناخواسته آن بر تحولات اجتماعي و سياسي كشور».

نويسنده براي تدوين روايتي تاريخي، مجموعه گسترده‌اي از داده‌هاي اوليه را گردآوري كرده است: «مصاحبه با مقامات فعلي و سابق وزارت كار، رفاه و مسكن، مصاحبه با مديران حوزه سياست‌هاي اجتماعي در نهادهاي رفاهي مانند كميته امداد، شبكه خدمات درماني اوليه و سازمان تامين اجتماعي، رجوع به كتابخانه‌هاي دولتي و دانشگاهي ايران، مصاحبه با اساتيد ايراني علوم اجتماعي، مراجعه به روزنامه‌ها و مجله‌هاي فارسي در حوزه سياست‌هاي رفاهي و اقتصادي، صدها گفت‌و‌گو با افرادي از مشاغل و لايه‌هاي اجتماعي مختلف درباره نظام رفاه، مشاهده مشاركتي اعتراضات و گفت‌و‌گو با مقامات حوزه رفاه در شهرها و روستاهاي مختلف.» كوان هريس در مقدمه كتاب مي‌نويسد: «نظام رفاه ايران به دلايل مختلف ژئوپلیتيك و ايدئولوژيك هيچ‌گاه موضوع تحليلي نظام‌مند و ژرف از جمله از سوي پژوهشگران داخل ايران نبوده است. تكيه‌گاه من در كتاب حاضر چند سفر پژوهشي بين سال‌هاي 1385 و 1390 است از جمله پژوهشي ميداني در يك دوره دوازده‌ماهه از سال 1388 تا 1389. اگرچه تكوين سياست‌هاي اجتماعي ايران در نيمه اول سده بيست را نيز بررسي مي‌كنم اما تمركزم در اين دوره بر سياست‌هاي عصر پهلوي از سال 1332 به بعد است. هدف از اين كار مقايسه موجه اين دو حكومت توسعه‌گراي متوالي در قابي تاريخي است. بله دوره پيش و پس از انقلاب از هم جدا نيستند اما من همسو با روش جفري هيدو جامعه‌شناس آمريكايي در تحليل تاريخي تك‌كشورها، نظام رفاه اين دو دوره را بررسي مي‌كنم تا رويكرد اين دو حكومت در قبال مجموعه مشابهي از مسائل ناشي از توسعه را بكاوم» (ص 42).

 دولت اجتماعي از آغاز تا امروز

كتاب «انقلاب اجتماعی» با شرح زمينه‌ها و چگونگي تأسیس اولين نظام تامين اجتماعي در ايران آغاز مي‌شود. در قانون مشروطه در سال 1285 دولت جديد مكلف به برقراري «عدالت اجتماعي» شد از جمله اعطاي حق رأی عمومي، آزادي بيان، آموزش رايگان، خدمات درماني رايگان، اصلاحات ارضي، اخذ ماليات بر ثروت، هشت ساعت كار روزانه، خدمت سربازي و زبان واحد در سرتاسر ايران. مجلس جديد در بحبوحه شور انقلابي، نخستين قانون بازنشستگي ايران را با نام «قانون وظايف» در ارديبهشت 1287 تصويب كرد. اين قانون، عائله كاركنان متوفاي دولت را شامل مي‌شد و بنا بر آن مي‌بايست نيمي از حقوق كاركنان متوفي به خانواده آنها پرداخت مي‌شد. (ص 96) در سال 1304 مجلس رأی به انقراض سلسله قاجار داد و رضا پهلوي را به شاهي برگزيد. ايران در دهه 1310 الگويي نهادي را مستقر كرد كه در دهه‌هاي آتي نيز بارها تكرار شد. مشمولان اصلي سياست‌هاي اجتماعي رضاشاه عبارت بودند از كاركنان رو‌به‌رشد بخش دولتي و كارگران صنعت حمل‌و‌نقل به ويژه كارگران احداث خط راه آهن سراسري ايران. در سال 1310 صندوق بيمه اجتماعي کارگران ساده وزارت راه (متولي احداث راه‌آهن سراسري ايران) ايجاد شد و اولین قوانین مربوط به تامین حقوق این افراد به تصویب رسید که بر اساس آن کارگرانی که در ساخت راه‌آهن همکاری می‌کردند اگر در زمان کار دچار ازکارافتادگی و یا خسارت می‌شدند و یا فوت می‌کردند، می‌توانستند از تسهیلات خاصی استفاده کنند. اين صندوق در 1312 تمام كارگران معادن و كارخانجات دولتي را در برگرفت. در سال 1325 اولين قانون کار نوشته شد، در سال 1327 سازمان برنامه و در سال 1328 وزارت كار تأسیس شد. سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران نيز در زمان مصدق تأسیس شد. با اجراي برنامه‌های پنج‌گانه توسعه و اصلاحات ارضی سياست‌گذاري اجتماعي حكومت پهلوي گسترش پيدا كرد.

نويسنده نشان مي‌دهد كه مثل اكثر كشورهاي با درآمد متوسط، در حكومت پهلوي نيز نظام رفاه دهه‌هاي 1330 و 1340، «صنف‌گرا و طردگرا» بود و به بخش كوچكي از مردم در بخش اداري و صنعتي از جمله بخش نفت، بيمه‌هاي اجتماعي سخاوتمندانه ارائه مي‌كرد. اين خدمات، حالت تعديل‌يافته تمهيدات رفاهي همه‌جانبه‌اي بود كه در دوره‌هاي مناقشه‌آميز دولت‌سازي انقلاب مشروطه و دولت مصدق تصويب شده بود. حكومت پهلوي گرچه جنبش‌هاي مخالف چپ و ليبرال را سركوب مي‌كرد اما بعدها از آنها تقليد كرد. اين حكومت پس از دهه 1330 پروژه توسعه‌اي را آغاز كرد كه مي‌كوشيد بخش‌هاي مطرود را مشمول خدمات رفاهي و آموزشي كند اما شكل اداري آن و نگاه محدود نخبگان سياسي به مدرنيزاسيون، اجراي آن را با مشكل مواجه كرد و از دامنه شمول آن كاست. بخش‌هاي بزرگي از مردم كه از اين نظام رفاه محروم بودند به كادرهاي سركشي كه به تازگي در دولت توسعه‌گراي پهلوي نيرومند شده بودند پيوستند و ائتلاف انقلابي سال 1356 تا 1357 را ساختند. در اين دوره هدف سياست‌گذاري اجتماعي دولتمردان معطوف به كارگزاران و كارمندان حكومتي، اصناف، كارگران صنايع بزرگ و شهرنشينان به قصد تثبيت رضايت اجتماعي و دوام سلطنت پهلوي بود اما همين گروه‌ها در نتيجه تحرك صعودي اجتماعي خويش مطالباتي سياسي و اجتماعي طرح كردند كه حكومت پهلوي در برآورده كردن آنها ناتوان بود.

در زمان حكومت پهلوي، سياست‌هاي اجتماعي بيشتر به طبقات حرفه‌اي و كارگر رسمي نظر داشت. از نظر نويسنده در پس اين امر دو منطق وجود داشت. نخست آنكه فشار گروه‌هاي منسجم از پايين- روشنفكران ملي‌گرا، جنبش‌هاي چپ، طبقات متوسط رو‌به‌رشد و كارگران صنعتي- حكومت پهلوي را به اجراي سياست‌هاي رفاهي در دولت-ملتي كه به تازگي شكل گرفته بود وادار كرد. منطق دوم آن بود كه نخبگان سياسي، رفاه را به استراتژي حاكميت براي ادغام طبقات جديد رو‌به‌رشد در حكومت و ساختن كادرهاي پروژه تكنوكراتيك دولت‌سازي و مدرنيزاسيون تبديل كردند. در زمينه سياست‌هاي رفاهي، نويسنده ميان قبل و بعد از انقلاب يك شباهت مهم و يك تفاوت مهم بر‌مي‌شمارد. در هر دو، پروژه توسعه، بسيج گروه‌هاي اجتماعي جديد را تسهيل كرد و برانگيخت. اين دو حركت به سوي توسعه كه وجه مشترك كشورهاي با درآمد متوسط بوده، تحرك صعودي، بهبود شرايط زندگي و تغيير نظم سياسي و فرهنگي را به مطالبه عمومي تبديل كرد. سواي اين، اين دو حركت به سوي مدرنيزاسيون، توازن قدرت در جامعه را به هم زد. وجه تفاوت اين دو دوره، در رقابت نخبگان و نقش بسيج مردمي است. قبل از انقلاب دايره تنگ نخبگان سياسي به برنامه‌هاي رفاه اجتماعي ماهيتي طردگرا داده بود. گرچه اين حكومت مي‌كوشيد از طبقه كوچك حرفه‌اي، كادرهاي دولتي وفادار بسازد اما به بسيج مردمي تكيه نداشت. در آن دوره سياست‌هاي رفاه اجتماعي پس از تشكل‌هاي سياسي چپ‌گرا يا براي مقابله با آنها بسط مي‌يافت.  

رئوس مطالب كتاب

پس از مقدمه‌ای كوتاه که ساختار و روش مطالعه کتاب را تشریح می‌کند، فصل اول، تاریخچه تشکیل دولت رفاه در اروپا، نظریات اولیه و متأخر درباره دولت رفاه، دولت رفاه در ایران و کشورهای مختلف و نسبت میان دولت نفتی و دولت رفاه و چارچوب نظري رايج براي تحليل سياست در جمهوري اسلامي را مي‌كاود و به شرح مفاهيم «تماميت‌خواهي»، «رانت‌گرايي» و «پوپوليسم» مي‌پردازد. نويسنده اين سه ديدگاه را كه بر ساختار بالا به پايين قدرت دولتي متمركز است، قادر به تبيين مفهومي نقش بسيج اجتماعي- اعم از ستيزه‌جو يا نهادينه شده- در محدود ساختن حكومت و جهت‌دهي به آن نمي‌داند. اما نظريه‌هاي ناظر به شكل‌گيري رفاه اجتماعي، تعارض نخبگان، جنبش‌هاي اجتماعي، اقتصاد سياسي، ساختار طبقاتي و مرزبندي ميان گروه‌هاي منزلتي را در هم مي‌آميزد. تحليل غالب آن است كه دولت‌هاي «رانتي» توليد‌كننده نفت- سياست‌هاي رفاهي را به عنوان رشوه به مردم مي‌دهند تا آنها را از مطالبه حقوق شهروندي اجتماعي باز دارند. اما تاريخچه تشكيل دولت رفاه در اروپا و ساير مناطق نشان مي‌دهد اجرا و بسط سياست‌هاي اجتماعي توسط دولت‌ها موجب تناقض مي‌شود. دولت‌ها با بسط رفاه شايد بتوانند موقتا در برابر چالش‌هاي اجتماعي بايستند اما سرانجام به قرارداد اجتماعي خود مقيد خواهند شد و طبقات اجتماعي جديدا نيرومند شده دوباره آنها را به چالش خواهند كشيد.

پس از بررسي سياست‌هاي رفاهي پيش از انقلاب در فصل بعد، نظام رفاه دوگانه در جمهوري اسلامي پس از انقلاب و جنگ در فصل سوم بررسي مي‌شود. نويسنده روند سياست‌گذاري اجتماعي را در دولت‌هاي مختلف بعد از انقلاب با بررسي‌هاي ميداني و مطالعات آماري و نمودارهاي مقايسه‌اي تشريح مي‌كند و نشان مي‌دهد كه توسعه ايران در بافت كلي ثروت و رفاه در اقتصاد جهان واقع بوده و فراز و فرود مسير اقتصاد اين كشور چندان تفاوتي با اكثر كشورهاي با درآمد متوسط در پنج دهه گذشته نداشته است. اما او اعتقاد دارد اتکای صرف به شاخص‌های درآمدی در ارزیابی توسعه موجب غفلت از تغییرات مهم اجتماعی می‌شود. بعد از انقلاب، در نتيجه نزاع رقبا براي تصاحب قدرت دولتي و بسيج اجتماعي از پايين، چند نهاد موازي شكل گرفت كه با برخي كاركردهاي دولت از جمله در حوزه رفاه تداخل داشت. نخبگان سياسي پيروز در اين نزاع، تقريبا در تمام امور مديريتي به اختلاف برخوردند و چندپاره شدند. در نتيجه، ساختار سياست‌ورزي آنان گسترده‌تر و رقابتي‌تر شد. رقابت نخبگان به اقتضاي دوره جنگ تشديد شد و فضايي براي طرح مطالبات اجتماعي از پايين و بسط خدمات رفاهي از طريق نهادهاي اجتماعي قديمي و جديد گشود. گسترش خدمات رفاهي باعث تحرك اجتماعي صوري گروه منزلتي جديدا شكل‌گرفته نيز شد. ماحصل نخستين دهه انقلاب و جنگ، بسته «جنگ-رفاه» بود. در اين برهه، دولت به اين بسته به عنوان ابزار حكمراني شديدا اتكا داشت. تمرکز نويسنده در این فصل بر کمیته امداد امام خمینی است. كميته امداد، نهادي انقلابي است كه به رفاه وجه سياسي داد و با ارائه خدمات به اقشار مطرود دوره پهلوي مثل سالمندان روستايي، خانوارهاي زن‌سرپرست و فقراي مطلق، رفاه را به استراتژي كسب مشروعيت تبديل كرد. پس از جنگ، كمابيش در اثر خدمات اين نهاد، فقر مطلق كاهش يافت. با‌اين‌حال، حكومت براي اجراي سياست‌هاي دولتي به كميته امداد متكي شد زيرا رقابت نخبگان سياسي مانع از تسلط يك جناح بر نهادهاي حاكميت مي‌شد. پس از جنگ، اين نهاد رفاهي از توان دولت براي تغيير سريع سياست‌ها مي‌كاست.

فصل چهار، شبكه خدمات درماني اوليه را در مناطق روستايي بررسي مي‌كند. اين شبكه كه نظام رفاه را در دو دهه اول جمهوري اسلامي دگرگون كرد، نوعي «دولت توسعه‌گراي خدمات درماني» است. تكنوكرات‌هاي وزارت بهداشت از امكان تدوين سياست‌هاي جديد پس از انقلاب بهره بردند و براي بسط خدمات درماني به روستاها برنامه‌هاي فراواني اجرا كردند. دولت در پايان جنگ با استفاده از اين نهاد مصرانه به دنبال اجراي برنامه تنظيم خانواده رفت. اين برنامه با مطالبات اجتماعي زنان براي افزايش كنترل خود  بر حجم خانواده انطباق داشت. نويسنده نتيجه شگفت‌انگيز اين برنامه را، تحقق سريع‌ترين روند نزولي نرخ زاد‌و‌ولد در جهان و يك گذار جمعيتي با ابعاد گسترده مي‌داند. روند تثبیت اجتماعی انقلاب در روستاهای ایران، شبکه خدمات درمانی اولیه در مناطق روستایی و نقش آن در دگرگونی نظام رفاه ایران با ارائه تحلیل‌های آماری و استناد به داده‌های مختلف در اين فصل شرح داده مي‌شود.

موضوع فصل پنجم، حرکت ایران پس از جنگ به سمت توسعه‌ و نسبت آن با سیاست‌های رفاهی و گسترش طبقه متوسط است. نویسنده در این فصل پس از بررسي ابعاد مختلف روند توسعه در دوره پس از جنگ، نظام رفاهی ایران و سایر کشورها را مقایسه می‌کند و تحولات نظام تأمین اجتماعی و خدمات درمانی ایران و نقش آن را در گسترش طبقه متوسط شرح مي‌دهد. حركت جمهوري اسلامي به سمت توسعه در دهه 1370 در دوره اكبر هاشمي‌رفسنجاني شروع شد و در دوره محمد خاتمي ادامه يافت. در اين دوره گرچه شاهد تلاش دولت براي اجراي برخي اصلاحات سياسي و اقتصادي ليبرالي هستيم اما ساختار رقابتي نخبگان و بدنه اجتماعي گسترده‌اي كه در زمان جنگ پديد آمده بود مانع از اجراي كامل آن شد. با‌اين‌همه، بسط رفاه اجتماعي ادامه يافت و دولت خدمات سازمان‌هاي صنف‌گراي بازنشستگي و بيمه اجتماعي را كه از حكومت پهلوي به ارث برده بود گسترش داد و بر تعداد آنها افزود. اين سياست‌ها علاوه بر افزايش چشمگير مدارس ابتدايي و راهنمايي موجب گسترش و توانمندي طبقه متوسط جديد در اواخر دهه 1370 و طرح مطالبات فزاينده در زمينه استانداردهاي مصرفي و تغييرات اجتماعي و سياسي از سوي اين طبقه شد. اين مطالبات كمابيش نتيجه تزلزل ذاتي رژيم رفاه دوگانه و ترسيم مرزهاي آشكار در تدوين سياست‌هاي اجتماعي بود.

فصل ششم با مرور سیاست‌های رفاهی دولت‌هاي مختلف در دهه‌های گذشته به روند آتی توسعه و سیاست‌های اجتماعی ایران می‌پردازد و با بررسی تطبیقی پیش و پس از انقلاب و با اشاره به نابسندگی تحلیل ایران با تکیه بر شاخص‌های درآمدی، تغییرات پس از انقلاب را از دریچه سیاست‌های رفاه اجتماعی تبیین می‌کند. اين فصل به وقايع پس از انتخابات 88 مي‌پردازد و اعتراضات نامنتظره سال 1388 را با نظر به سياست‌هاي رفاهي سي سال گذشته مي‌كاود. براي اين كار، تركيب اجتماعي معترضان، مطالبات آنها و كنش‌هايي را كه در اين موج اعتراضي ظاهر شد بررسي مي‌كند. از نظر نويسنده اين اعتراضات آميزه‌اي بود از نهادها و استراتژي‌هاي ملي‌گرايي و شهروندي كه در نظم پساانقلابي نهادينه شده بود و چند سال بعد بر انتخاب روحاني در سال 1392 تأثير گذاشت. اين تحولات سياسي سيال ممكن است به دو نوع رابطه حكومت و جامعه بينجامد. يكي بازگشت به سياست‌هاي رفاهي طردگراي عصر پهلوي و ديگري بسط آنها و به تبع آن، فراگيري شهروندي اجتماعي. نويسنده در مؤخره، فرايندهاي اجتماعي ايران را پس از انقلاب بر اساس توصيف جيوواني اريگي از مفاهيم «توسعه همسو با سیستم» و «توسعه ضدسیستم» تشريح مي‌كند و كتاب را با بررسي تناقض‌هاي توسعه و سياست اجتماعي و انواع سياست‌ورزي كه احتمالا در دهه‌هاي آتي شاهد آن خواهيم بود به پايان مي‌برد.


منبع : شرق
اشتراک گذاری

نظرات

دیدگاه‌های شما پس از تایید ناظر منتشر می‌شود.
متون غیرفارسی و پیام‌های حاوی توهین، تهمت یا افترا تایید نخواهد شد.

انصراف

دیدگاه 55

بیشتر

فرصت مغفول برای جذب گردشگران ترکیه‌ای

نکته اتکای ما در این بحث، وجود مقبره ملکشاه سلجوقی و خواجه نظام الملک توسی در اصفهان است که ظاهرا در حالت نیمه تعطیل است. اما این دو مقبره چه ارتباطی با ترکیه دارند؟

فضای مجازی ،فرهنگ سازی یا محدودیت

آیا استفاده از فضای مجازی و اینترنت نیاز به فرهنگ سازی دارد؟

اخبار ویدئویی

بیشتر

ویدئو: دو قطار مسافربری در هند شاخ به شاخ شدند

ویدئو؛ مدیرعامل ویز و کاربران ایرانی

خبرها

بیشتر

خبرهای دیگر